Объединение создаваемых в России региональных и федеральных информационных систем в единую сеть — давняя и сложно осуществимая мечта руководителей страны. Современные чиновники считают этот проект ни много ни мало построением «государственного интернета». Заработав в полном объеме, система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) должна радикально упростить взаимодействие граждан и органов власти. Журнал CNews подготовил схему основных компонентов Электронного правительства и СМЭВ, вспомнил историю проекта, проанализировал его сложности и перспективы
Задача сформировать единую информационную и телекоммуникационную инфраструктуру, необходимую для совершенствования работы органов власти, была поставлена правительством еще в 2002 г. в Федеральной целевой программе «Электронная Россия». Понятие «единая межведомственная сеть обмена данными», трансформировавшееся позже в «систему межведомственного электронного взаимодействия», или СМЭВ, в высших государственных документах звучит не менее 5 лет. Основополагающей на эту тему стала «Концепция формирования в РФ электронного правительства до 2010 года». Она был разработана Мининформсвязи под руководством Леонида Реймана и одобрена в мае 2008 г. премьер-министром Виктором Зубковым.
В 2008 г. после президентских выборов в России сменилось правительство и одновременно руководство министерства связи. В 2009 г. новый министр Игорь Щеголев предложил президенту Дмитрию Медведеву и премьер-министру Владимиру Путину назначить в качестве единого оператора инфраструктуры электронного правительства «Ростелеком». Такой подход объяснялся наличием у компании опыта решения задач подобного масштаба. Медведев и Путин согласились.
В 2009 г. Дмитрий Медведев призвал «по мере возможностей, но действуя решительно» вводить запрет на требование с граждан при предоставлении госуслуг документов, которые и так есть в распоряжении органов власти. Именно этот тезис в 2010 г. был закреплен в федеральном законе № 210. Запрет предполагалось ввести с 1 июля 2011 г.
Для обмена сведениями чиновники должны были использовать систему межведомственного электронного взаимодействия, которую было поручено разработать Минкомсвязи. По заказу министерства инфраструктуру СМЭВ построил единый оператор «Ростелеком». Но к намеченному сроку ни федеральные органы власти, ни регионы оказались не готовы взаимодействовать через нее. В результате вступление в силу статьи закона о запрете требования справок решено было перенести. Новым сроком для федеральных органов стал октябрь 2011 г., для региональных властей — июль 2012 г.
Новый дедлайн, который для регионов практически совпал с очередной сменой команды Минсвязи, также был сорван. Ситуация осложнилась еще и тем, что с уходом старого руководства из министерства практически в полном составе (около 40 человек) уволились сотрудники департамента, который занимался проектом СМЭВ. Занявшему пост главы Минкомсвязи Николаю Никифорову пришлось формировать команду с нуля, на что ушло еще несколько месяцев.
«По сути, на 1 июля 2012 г., когда вступила в силу статья 210-ФЗ о запрете требования документов у граждан, система не работала, — заявил CNews Алексей Козырев, с ноября 2012 г. — директор департамента электронного правительства Минкомсвязи и руководитель проектного офиса СМЭВ. — Инфраструктура была сформирована, но как ей пользоваться, никто не понимал. Это все равно, что купить машину и не получить права». Чтобы «научиться ездить и получить права», т.е. запустить обмен и начать реальную работу, и был сформирован проектный офис.
CNews Analytics подготовил схему Электронного правительства России
Основная сложность проекта, по словам Козырева, заключалась в том, что, когда строилась инфраструктура системы, не были учтены специфические вопросы, связанные с ее масштабом и с порядком взаимодействия распределенных пользователей.
«В России более 24 тыс. органов местного самоуправления, которые участвуют в межведомственном взаимодействии, плюс федеральные органы. Это огромная система, включающая в себя тысячи пользователей, — объясняет он. — При этом нельзя сказать, что это система класса enterprise. Наша система отличается от тех, которые создаются в крупных коммерческих организациях, живущих по вертикально стандартизованным процессам. В регионах и в федеральных ведомствах значительно отличаются и нормативная база, и бизнес-процессы».
Физически СМЭВ представляет собой набор из 84 узлов — интеграционных шин на базе Oracle, размещенных в ЦОДах «Ростелекома». Один узел СМЭВ используется федеральными органами власти, и по одному — 83 регионами. К каждому региональному узлу подключены местные информационные системы (финансовые, медицинские, статистические и др.), порталы госуслуг, единая система идентификации и аутентификации, удостоверяющий центр, система нормативно-справочной информации и другие компоненты.
Таким образом, посредством СМЭВ интегрируются между собой многочисленные федеральные и региональные информационные системы. При этом каждая точка интеграции является отдельным мини-проектом. «Для того чтобы вся система работала стабильно, нужно, чтобы все эти системы не противоречили друг другу и правильно взаимодействовали между собой», — рассказывает Алексей Козырев.
Сервисно ориентированная архитектура СМЭВ предполагает, что поставщик сведений (им может выступать как федеральный орган власти, так и регион) выводит через свою систему в эту шину некий электронный сервис, который при правильном запросе сведений правильно выдает их. А потребитель сведений (также регион или федеральный орган) через свою систему в шину интегрирует адаптер, который умеет правильно запрашивать сведения и получать ответ.
«Сама по себе СМЭВ, по сути, не является системой. Это такая государственная закрытая сеть, своего рода государственный интернет, к которому подключаются разные ресурсы, — объясняет Козырев. — Чем больше таких ресурсов будет подключено и чем большей функциональностью они будут обладать, тем более функциональна будет система государственного бэк-офиса».