Аршин для связистов (Россия)

Закон «Об обеспечении единства измерений», вступивший в силу в конце прошлого года, стал темой бесконечных дискуссий связистов и чиновников разного ранга. Ни те, ни другие не понимают, как претворять в жизнь положения противоречивого документа, но никто из них не сомневается, что отрасль связи ждут потрясения. В частности, прямая реализация закона может временно парализовать деятельность большинства интернет-провайдеров.

Федеральный закон №102 «Об обеспечении единства измерений» был опубликован 26 июня прошлого года, а в силу вступил 26 декабря. Новый документ заменил закон с таким же названием, датированный 1993 годом. Принципиальным отличием нового метрологического закона от старого является то, что под его действие напрямую подпадают все операторы электросвязи — согласно статье 1 первой главы документа на их услуги распространяется «сфера государственного регулирования обеспечения единства измерений». В соответствии с законом связисты должны вести учет объема оказанных услуг с помощью контрольно-измерительного оборудования, сертифицированного государством и по утвержденным им же стандартам. Статья 5 ФЗ №102 гласит, что «измерения, относящиеся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, должны выполняться по аттестованным методикам». Согласно статье 12 государство должно утвердить перечень средств, которыми операторы будут измерять услуги, а по сути — количество минут и мегабайт, «аутентичность» которых будут сличать с официально признанными эталонами.

Закон «Об обеспечении единства измерений» привел как операторов, так и отраслевой надзорный орган в недоумение. «Осенью прошлого года представители Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Россвязькомнадзора) провели встречу с «поднадзорными», — рассказал «Стандарту» один из участников рынка. — Требования чиновников сводились к тому, что требования закона надо выполнять незамедлительно». Но связисты не испугались — работники Россвязькомнадзора, по свидетельству собеседника «Стандарта», так и не смогли объяснить операторам, за что, собственно, могут последовать штрафные санкции. Пока мало кто в отрасли связи понимает, как претворять в жизнь букву нового закона. Однако, по мнению связистов, прямолинейное применение надзорными органами ряда пунктов закона приведет к катастрофическим последствиям.

Метрологическая дубина

До последнего времени большинство связистов знали о том, что такое метрология, понаслышке. Закон «Об обеспечении единства измерений» образца 1993 года и подзаконные акты к нему не относили контрольно-измерительные комплексы, инсталлированные в сетевое оборудование сетей связи (коммутаторы, маршрутизаторы), к числу средств измерения, которые должны проходить обязательную поверку. Операторы поверяли только оборудование для оказания услуг телефонии (об интернет-оборудовании в нормативных документах не было ни слова). По словам Александра Виноградова, президента ООО «СЦС Совинтел» (входит в группу компаний «ВымпелКом»), поверка контрольно-измерительного оборудования (вендоры поставляют его вместе с телефонными станциями) производилась в аттестованных лабораториях Ростехрегулирования. В исключительном положении находились МРК холдинга «Связьинвест» — при каждой из семи компаний существовали лаборатории, меряющие точность оборудования. Содержание собственных метрологических структур в «Связьинвесте» объясняют гигантскими объемами измерений, которые приходилось проводить предприятиям холдинга, располагающим свыше 32 тыс. телефонных станций. Результаты поверок не были отчетными документами, которые необходимо предоставлять надзорным структурам — в основном они использовались для калибровки оборудования, а также как аргумент в спорах с якобы обсчитанными абонентами. «Все работало четко как часы, — говорит Александр Виноградов. — Администрация связи периодически выпускала списки измерительного оборудования, установленного на телефонных станциях российских и зарубежных производителей. По этим спискам оборудование и сдавалось на поверки. Интернет-оборудования в этих перечнях не было».

С принятием ФЗ №102 либеральная эпоха для связистов закончилась. По словам заместителя директора департамента правового обеспечения ОАО «Комстар-ОТС» Сергея Вербенко, сертификат, подтверждающий поверку контрольно-измерительного оборудования, становится документом, проверять наличие которого будет как Федеральная служба по надзору в сфере связи, ИТ и массовых коммуникаций, так и Ростехрегулирование. «Отсутствие такого сертификата означает, что сеть связи не сможет эксплуатироваться», — трактует закон Сергей Вербенко. При этом операторы не представляют, как получить такой сертификат (в первую очередь для оборудования, через которое идет пропуск и подсчет объема трафика передачи данных). «Аттестованных методик поверки измерительного оборудования не существует, — отмечает источник «Стандарта» в холдинге «Связьинвест». — Нет и правил аккредитации организаций и физических лиц, которые проводили бы поверки оборудования в соответствии с требованиями нового закона». Более того, непонятно даже, чем мерить объемы оказанных услуг связи — перечень метрологической техники, которая проходила бы поверку в аккредитованных организациях, должно определить правительство России, но такого перечня пока не существует.

Владимир Борисочкин, начальник группы метрологического обеспечения ФГУП «Всероссийский научно-исследовательский институт физико-технических и радиотехнических измерений» (ВНИИФТРИ, подчиняется Ростехрегулированию) отмечает, что подзаконные акты к ФЗ №102, регламентирующие процедуры проверок и аттестаций, метрологическое ведомство должно было подготовить еще в IV квартале 2008 года: «Однако мне неизвестно о том, внесены ли эти документы в правительство». «На их подготовку нет ни денег, ни времени», — констатирует близкий к Ростехрегулированию собеседник «Стандарта».

Еще один волнующий связистов вопрос — кто будет следить за исполнением закона об обеспечении единства измерений в компаниях связи: Федеральная служба под надзору в сфере связи, ИТ и массовых коммуникаций или Ростехрегулирование. «Было бы оптимально, если бы функции контроля за соблюдением метрологических требований были закреплены за Связьнадзором, — говорит Александр Виноградов. — Увеличение количества надзорных структур, как показывает опыт, ни к чему хорошему не приводит».

В Ростехрегулировании сложившуюся ситуацию не комментируют. Заместитель руководителя этого агентства Владимир Крутиков к моменту подписания этого номера «Стандарта» в печать не ответил на заданные ему вопросы. В Министерстве связи и массовых коммуникаций в конце 2008 года была создана рабочая группа под руководством заместителя министра Наума Мардера, которая должна разработать подзаконные акты к ФЗ №102 ( интервью с Наумом Мардером).

Бит без права передачи

Сергей Вербенко отмечает, что особых проблем с поверкой «телефонного» измерительного оборудования не возникнет — хотя бы потому, что старые методики проведения этой процедуры все-таки действуют, а главное, у минуты (основная единица измерения при передаче голосового трафика), как у физической величины, есть эталон. Так называемое эталонное время определяется скоростью полураспада радиоактивных элементов. С Интернетом все по-другому. Эталонных объемов передаваемых по сетям данных («идеальных» битов, байтов и мегабайтов) просто не существует. Соответственно, основы для поверок оборудования передачи данных нет, а раз нет поверок — невозможно получение сертификатов, позволяющих провайдерам интернет-услуг работать легитимно.

Невозможность поверки систем измерения, работающих на сетях передачи данных, как считают в «Комстаре», может привести едва ли не к параличу рынка широкополосного доступа (ШПД) в России. «Сеть, построенную на несертифицированном — пусть даже с точки зрения метрологии — оборудовании, не позволит ввести в эксплуатацию ни Федеральная служба по надзору в сфере связи, ИТ и массовых коммуникаций, ни Ростехрегулирование», — говорит Сергей Вербенко.

Даже если профильные надзорные структуры войдут в положение операторов и не будут репрессировать их до появления подзаконных актов, проясняющих ФЗ №102, и «рождения» эталона мегабайта, у провайдеров ШПД могут начаться большие проблемы. «Во-первых, Федеральная налоговая служба (ФНС) может не засчитать операторам расходы на эксплуатацию несертифицированного оборудования, — констатирует Сергей Вербенко. — Во-вторых, налоговики могут посчитать объемы проданного нами трафика по собственным методикам и, как следствие, предъявить претензии за неоплаченный потребителями трафик. Опровергнуть их подсчеты данными, снятыми с неповеренного оборудования, будет очень затруднительно».

По словам источника «Стандарта» в «Связьинвесте», относительно приемлемым выходом из создавшейся ситуации стал бы тотальный перевод ШПД на безлимитные тарифы — такой шаг нивелировал бы по крайней мере претензии ФНС, поскольку выручка МРК от услуг доступа не зависела бы от объемов переданного (естественно, через не прошедшую поверок аппаратуру) трафика. «Но это половинчатая мера, — признает собеседник «Стандарта». — Во-первых, такая мера привела бы к дисбалансу тарифной политики — большинство абонентов в регионах выбирает помегабайтные тарифные планы. Во-вторых, с зарубежными провайдерами мы все равно рассчитываемся помегабайтно». В «Связьинвесте» отмечают, что на предприятиях холдинга созданы подразделения, которые должны привести метрологическое обеспечение МРК в соответствие с действующим законодательством — ожидается, что каждому из семи предприятий холдинга «контрольно-измерительные» мероприятия обойдутся, по меньшей мере, в 10 млн руб. К тому же, как считают в «Связьинвесте», безлимитные тарифы на Интернет — не выход для сотовых операторов: их бизнес-модель основана на помегабайтной тарификации трафика.

Другие операторы надеются, что госорганы не станут требовать от операторов буквального исполнения всех норм нового закона до принятия подзаконных актов, регламентирующих деятельность аттестационных лабораторий, определяющих методики поверки оборудования, инструменты для проведения таких поверок и т.п. «ФЗ №102 не является актом прямого действия, то есть для реализации части заложенных в нем положений требуется издание других подзаконных актов (так, например, требования к единицам величин и эталонам единиц величин определяются постановлениями правительства РФ), — говорит Елена Гультяева, заместитель управляющего директора ЗАО «АКАДО-Столица» по юридическим вопросам. — Пока нет нормативных правовых актов, определяющих требования или эталоны для величин учета услуг электросвязи. Сам закон предусматривает, что такие подзаконные акты должны быть выпущены в течение двух лет со дня вступления в силу этого ФЗ».

Невыразимый образец

В разные эпохи люди с завидным упорством искали несуществующие субстанции и предметы: средневековые рыцари — Святой Грааль, алхимики — философский камень. В конце первого десятилетия XXI века российские связисты и профильные институты всерьез занялись поисками эталона мегабайта — без этого невозможна поверка оборудования передачи данных. Представить себе эталон нефизической величины сложно в принципе — в материальном виде такой эталон должен был бы представлять собой «идеальную» флэшку или кусок жесткого диска, аккуратно вырезанный скальпелем.

И, тем не менее, по мнению отраслевых специалистов, создать эталон мегабайта вполне возможно! Владимир Борисочкин из ВНИИФТРИ предлагает организовать в России так называемые эталонные серверы, на которых были бы размещены «образцовые» единицы информации. «Операторы могли бы скачивать с них информацию, необходимую для калибровки оборудования, а пользователи с их помощью проверяли бы, насколько добросовестно провайдеры предоставляют им услуги», — говорит Владимир Борисочкин.

Еще дальше пошли в Ленинградском отраслевом НИИ связи (ЛОНИИС). Его специалисты создали и в конце 2008 года даже сертифицировали в Ростехрегулировании устройство «Амулет», предназначенное для поверки контрольно-измерительного оборудования, установленного на операторских маршрутизаторах. Схема его работы такова: «Амулет» генерирует «эталонные» байты и передает их в сеть передачи данных. Поверяемый маршрутизатор должен отправить назад такое же количество информации. По словам представителей ЛОНИИСа, «Амулет» может поверять оборудование на сетях передачи данных, построенных по любым технологиям: xDSL, на беспроводных сетях WiMAX, GSM, UMTS. В зависимости от комплектации «Амулет» стоит 500-800 тыс. руб.

Александр Виноградов из «Совинтела» считает, что само по себе существование «Амулета» метрологических проблем операторов не решит — хотя бы потому, что методика его применения еще не утверждена. «Кроме того, это единственный российский прибор для поверки оборудования передачи данных, — отмечает Александр Виноградов, — к тому же, по отзывам операторов, точность прибора оставляет желать лучшего». Внедрение в России зарубежного поверочного оборудования, по мнению Александра Виноградова, проблематично: «Достаточно сложно будет гармонизировать импортную метрологическую технику с российскими стандартами».

По словам генерального директора системного интегратора ЗАО «Сайрус Системс Корпорейшн» Алексея Засецкого, введение «эталона байта» и сертификация сетевого оборудования как «счетчиков байтов» станет самым плохим сценарием развития событий, связанных с внедрением ФЗ №102. «С моей точки зрения, в этом случае производителей сетевого оборудования обяжут получать еще один сертификат, но при этом для тестового оборудования, оценивающего качество услуг, норм как на средства измерения (СИ) не введут, — отмечает Алексей Засецкий. — Почему такой вариант плох? Потому что он решает только одну проблему — при наличии сертификата на СИ оператор связи получает «защиту» от Россвязьнадзора и от исковых требований клиентов». На самом деле, считает Алексей Засецкий, точности учета переданных данных это никак не коснется — подсчет пакетов сетевым оборудованием может зависеть от конфигурации сетевого оборудования и от версии его встроенного программного обеспечения. «Трудно себе представить, что операторы будут использовать унифицированную, применявшуюся при сертификации конфигурацию коммутатора Cisco, без возможности обновления версии Cisco IOS, — говорит глава «Сайруса». — Cisco не предоставляет исходные коды своего ПО, соответственно, алгоритм учета пакетов возможно проверить только с помощью испытаний. При изменении конфигурации или версии ПО сертификат надо будет переделывать. Еще один минус — такой сценарий формально даст подтверждение посчитанным байтам, но никакого подтверждения качества предоставленной услуги. А ведь уже сейчас существуют тарифы, зависяшие от качества услуг, например безлимитный доступ в Интернет с ограничением скорости, или заключение дополнительных соглашений об уровне услуг (SLA) — «счетчик байтов», не учитывающий качественных параметров, не подтвердит правильность выставления счетов за такие услуги».

Русский размер

Контроль государственных метрологов над операторами — чисто российское ноу-хау. Алексей Засецкий из «Сайруса» отмечает, что конкуренция на рынке услуг связи в развитых странах сама регулирует вопросы качества: «В США, например, инернет-провайдеры и их услуги не относятся к объектам госрегулирования и контроля».

В США и европейских странах регулирующие органы принимают только претензии граждан к операторам. За провайдерами наблюдают общественные организации. Но к метрологии этот контроль не имеет никакого отношения. «Подсчет минут и пакетов, по большому счету, никак не влияет на качество связи, — считает Алексей Засецкий. — Если сертифицировать все оборудование сети передачи данных как средства измерения, то это не гарантирует качества услуг — в сетях на базе IP качество сервиса зависит от взаимодействия сетевых элементов и квалификации администраторов сети». По его словам, на развитых рынках метрологическая и телекоммуникационная администрация не занимаются контролем над сетевым и контрольно-измерительным оборудованием операторов. Такие структуры, как, например, Американский национальный институт стандартов и технологий (NIST), лишь помогают операторам калибровать измерительное оборудование (приборы для IP-сетей в его ведение не входят). При этом данные контрольно-измерительной аппаратуры (ее поставляют вендоры IXIA, Anritsu, Sunrise Telecom и др.) не являются «документами строгой отчетности» и используются операторами для мониторинга и отладки сетей. «В условиях многолетней жесткой конкуренции операторы сами заинтересованы в том, чтобы предоставлять услуги в точно заявленном объеме и наилучшем качестве, контролировать их «сверху» никому не приходит в голову», — говорит Алексей Засецкий.

В Европе и Америке регулирующие органы определяют качество предоставления услуг операторами, используя методики и рекомендации Международного союза электросвязи (ITU). Эти рекомендации основаны не на метрологических измерениях, а на методах подсчета информационных единиц или на субъективных данных, полученных в результате тестирования экспертов рынка и пользователей. «Например, в ITU имеется база, в которую включены записи нескольких тысяч речевых фрагментов и оценки качества, выставленные группой экспертов — они служат эталоном для определения качества телефонной связи», — объясняет Алексей Засецкий. При этом он отмечает, что метрологических эталонов битов, байтов и мегабайтов нет нигде в мире и изобретать их никто не собирается.

Право на поверку

Закон «Об обеспечении единства измерений» предусматривает возможность проведения поверок коммерческими организациями и даже аттестованными государством частными лицами (об этой возможности, в частности, упомянуто в ст. 13 закона). Закон от 1993 года в этом плане был гораздо менее либеральным — он гласил, что поверять оборудования могут либо органы Ростехрегулирования, либо аттестованные лаборатории, созданные заказчиками поверок. Проводить метрологические экспертизы по заказам сторонних структур и брать за это деньги старый закон не позволял.

Связисты, системные интеграторы и поставщики контрольно-измерительного оборудования относятся к новшеству неоднозначно. Представитель одной из крупнейших российских сотовых компаний рассказал, что ранее создать аттестованную лабораторию даже для внутренних нужд было практически невозможно: «На бумаге такая возможность была, однако, чтобы «пробить» в Ростехрегулировании разрешение на собственную метрологическую структуру, надо было иметь немыслимый административный ресурс». Демонополизацию рынка метрологических услуг источник «Стандарта» считает позитивным для связистов событием: «Метрологические лаборатории смогут проводить независимые и объективные экспертизы. При этом метрологические услуги они будут оказывать за разумные деньги, так как между ними возникнет конкуренция».

Александр Виноградов из «Совинтела» придерживается иного мнения. Он считает, что операторы могут против своей воли стать золотой жилой для «независимых метрологов». «Не исключаю, что коррупционная составляющая в деятельности таких структур будет очень велика, — признает президент «Совинтела». — Регулирующие органы могут настоятельно «рекомендовать» оператору прибегнуть к услугам определенной лаборатории».

Александра Виноградова также смущает п. 2 ст. 26 закона, предписывающий операторам заключать договоры с уполномоченными метрологическими лабораториями. «Условия, на которых будут составляться договоры, нигде не прописаны. Может получиться так, что оператора заставят поверять оборудование раз в месяц и каждый раз за это платить», — говорит он. Наконец, президент «Совинтела» с недоверием относится к самим независимым поверяющим. «До сих пор мы отправляли оборудование в лаборатории Ростехрегулирования, где его с использованием определенных методик поверяли квалифицированные специалисты, — говорит Александр Виноградов. — А теперь нам придется допускать к оборудованию совершенно неизвестных людей с аппаратурой, которую мы не знаем. Что будет, если в ходе поверки такие независимые метрологи, к примеру, сожгут маршрутизатор?».

Как ни странно, сложившаяся ситуация не радует даже производителей контрольно-измерительного оборудования, спрос на которое в свете появления независимых метрологических лабораторий, теоретически, должен расти. По мнению Алексея Бегишева, руководителя сектора контрольно-измерительного оборудования российского представительства компании Agilent Technologies, российский рынок измерительной техники для телекома, объем которого в прошлом году составил около $15 млн, вряд ли существенно вырастет с принятием нового метрологического закона. «Я думаю, что дополнительный спрос со стороны операторов будет невелик, — считает Алексей Бегишев. — Если говорить о сетях пакетной передачи данных, то существует противоречие между необходимостью поверки оборудования, измеряющего трафик данных, и пониманием того, как именно это делать. Пока нет подзаконных актов к ФЗ №102, и не определено, какие именно параметры и по каким методикам измерять, нельзя сказать точно, придется ли связистам поверять оборудование, измеряющее трафик данных, или нет. «Классические» метрологи пока не понимают, как это делать, — в их традиционные представления не укладывается, что функционирование сети зависит от многих параметров и не всегда может быть гарантировано».

http://www.comnews.ru/